LOI n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (1) (2024)

E. - Une gouvernance rénovée des finances publiques renforcera le pilotage de la dépense
1. Le nouveau cadre organique renforce la stratégie pluriannuelle des finances publiques

A la suite des travaux de la mission d'information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), l'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté fin 2021 une loi modernisant le cadre organique des lois de finances. Ainsi la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques porte-t-elle plusieurs évolutions majeures.
Elle contribue d'abord au renforcement du pilotage pluriannuel des finances publiques, notamment par l'intégration dans la loi de finances, au niveau de l'article liminaire, d'un nouveau suivi de l'évolution de la dépense publique en volume et en milliards d'euros (pour l'année sur laquelle porte la loi de finances, l'année en cours et l'année écoulée), qui pourra être lue en écart à la trajectoire de référence définie par la présente loi de programmation des finances publiques. Cette trajectoire d'évolution est désormais déclinée par sous-secteur des administrations publiques pour en faire un réel outil de pilotage. Pour le budget de l'Etat, les projets annuels de performances doivent présenter chaque année des plafonds de dépenses pour trois ans au niveau du programme.
Les lois de programmation des finances publiques sont également renforcées par le nouveau cadre organique. Elles doivent désormais présenter une trajectoire en niveau et en évolution des dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d'investissem*nt. Les principales dépenses de cette trajectoire - compte tenu de leur contribution à la croissance potentielle du produit intérieur brut, à la transformation structurelle du pays et à son développement social et environnemental à long terme - doivent par ailleurs faire l'objet d'une présentation détaillée en annexe de ces lois.
Le nouveau cadre organique renforce par ailleurs le rôle du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dont le mandat est étendu. Le HCFP sera dorénavant compétent, au delà de l'examen de la cohérence des textes financiers annuels au regard des objectifs de dépense prévus en LPFP, pour contrôler la cohérence des lois de programmation sectorielles ayant un impact sur les finances publiques avec les LPFP.
Dans le cadre de l'élaboration du budget, la loi organique vise à améliorer la qualité de l'information transmise au Parlement et son rôle dans l'examen de la dépense : les annexes au projet de loi de finances sont notamment enrichies en matière de dépenses fiscales. Par ailleurs, l'articulation du calendrier budgétaire avec le calendrier européen est améliorée : l'examen du programme de stabilité par le Parlement pourra être associé à la lecture des résultats de l'exercice précédent. Les débats parlementaires seront enrichis, notamment d'une capacité d'amendement et de vote sur le dispositif de performance. Ils pourront en outre s'appuyer sur une présentation budgétaire clarifiée distinguant l'investissem*nt et le fonctionnement, permettant une appréhension de la dépense publique sous un prisme renouvelé. Cette présentation, conjuguée à l'aménagement d'un temps de débat spécifique consacré à la dette publique, vise à initier une réflexion sur les choix de long terme, en matière de dépenses comme en matière d'endettement.
La nouvelle loi organique permet également de réduire la fragmentation de la dépense et d'améliorer la lisibilité du budget de l'Etat. L'encadrement des recettes affectées à des personnes morales autres que l'Etat est renforcé : l'affectation de recettes relève dorénavant du domaine exclusif des lois de finances et obéit à des critères plus précis. De plus, la transparence du budget est renforcée par la présentation en annexe du projet de loi de finances, pour chaque mission, de l'ensemble des moyens de financement de la politique publique concernée : crédits budgétaires, taxes affectées et dépenses fiscales.

2. L'évaluation de la qualité de la dépense publique permettra d'évaluer l'efficacité des politiques publiques et de documenter des économies

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 prévoit un nouveau dispositif d'évaluation de la qualité de la dépense publique, conformément aux engagements européens pris par la France dans le cadre du plan national de relance et de résilience (PNRR).
Il permettra au Gouvernement d'identifier les dépenses les moins efficaces et de prendre à la suite des mesures d'économies, sur la base d'un programme de travail annuel qui fait l'objet d'une présentation au Parlement. Le dispositif s'inspire des meilleures pratiques étrangères ayant démontré leur efficacité dans la maîtrise de la dépense publique et verra ses conclusions partagées avec le Parlement, afin d'alimenter la phase parlementaire d'examen des résultats de la gestion et de la performance de la dépense, le « printemps de l'évaluation ».
L'association du Parlement constitue un des axes les plus importants de ce dispositif, qui sera pleinement articulé avec la procédure budgétaire, afin que les évaluations soient suivies de mesures concrètes le plus rapidement possible. L'évaluation deviendra ainsi une pratique régulière avec un calendrier précis et des objets d'évaluation ciblés en fonction des enjeux en termes d'amélioration de la qualité de la dépense et de redressem*nt des comptes publics.
Un premier exercice de revues de dépenses pour la période 2023-2027 s'est déroulé au premier semestre 2023. Il s'est appuyé sur les travaux de douze missions. Un rapport sur l'évaluation de la qualité de l'action publique a été remis par le Gouvernement au Parlement en juillet 2023.

3. La loi de programmation des finances publiques met en place des outils de maîtrise des dépenses de l'Etat

a) La loi de programmation des finances publiques définit une nouvelle norme de pilotage des dépenses de l'Etat
La présente loi de programmation définit un système rénové d'agrégat unique des dépenses de l'Etat en remplacement de l'ancienne norme à deux niveaux (norme de dépenses pilotables [NDP] et objectif de dépenses totales de l'Etat [ODETE]).
Ces outils permettent d'assurer directement le suivi d'un périmètre plus exhaustif de la dépense du budget de l'Etat et indirectement celui de la dépense des opérateurs et établissem*nts constituant le champ des organismes divers d'administration centrale. L'élargissem*nt de cet agrégat vise à faire entrer la quasi-totalité des dépenses de l'Etat dans le champ des dépenses pour lesquelles le Gouvernement se fixe un objectif de maîtrise et de pilotage.
Le nouveau périmètre des dépenses de l'Etat inclut :

- l'ensemble des dépenses du budget général, c'est-à-dire la totalité des missions budgétaires, y compris les missions qui n'ont pas vocation à être pérennes telles que « Investir pour la France de 2030 » ou encore la mission « Plan de Relance », ainsi que des dotations qui visent à porter des investissem*nts en capital, comme l'abondement du budget général au compte d'affectation spéciale (CAS) des participations financières de l'Etat (PFE) ;
- les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne. Il s'agit de prendre en compte la dynamique de ces contributions de l'Etat dans le pilotage d'ensemble de la dépense ;
- les budgets annexes, l'essentiel des comptes d'affectation spéciale et le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » ;
- les taxes affectées plafonnées à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs établissem*nts et la sécurité sociale.

Le nouveau périmètre des dépenses de l'Etat n'inclut pas en revanche les dépenses affectées au traitement de la dette (programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » mais aussi programme 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'Etat » et programme 369 « Amortissem*nt de la dette de l'Etat liée à la covid-19 »). Cet agrégat n'est en effet pas pilotable à court terme et dépend dans une large mesure de la conjoncture. Son évolution est structurante pour l'évolution de la dépense totale de l'Etat, mais sa dynamique doit être appréciée de façon distincte. Les crédits de contribution aux pensions civiles et militaires positionnés sur le budget général alimentant en recettes le compte d'affectation spéciale « Pensions » sont également exclus.
Concernant les comptes d'affectation spéciale, ne sont pas intégrées au périmètre des dépenses de l'Etat les dépenses réalisées à partir du CAS « Participations financières de l'Etat », ni celles du programme 755 « Désendettement de l'Etat » du CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », ni celles du programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » du CAS « Pensions », ni celles du programme « Contribution des cessions immobilières au désendettement de l'Etat » de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».
Les autres comptes spéciaux, de commerce, d'opérations monétaires et de concours financiers ne font pas partie du périmètre des dépenses de l'Etat, compte tenu de la nature spécifique des opérations qu'ils retracent.
Ce périmètre de dépenses élargi vise à faciliter la compréhension et le suivi de l'évolution des dépenses de l'Etat par le Parlement et les organismes de contrôle et prévenir le traitement dans un champ distinct de dépenses de l'Etat qualifiées d'exceptionnelles.
Sur la base de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023, ce nouveau périmètre correspond à un montant de crédits de 496 milliards d'euros.
b) Une évaluation dans la durée des dépenses fiscales et sociales et des aides aux entreprises
La présente loi de programmation prévoit des mécanismes pour mieux encadrer les dépenses fiscales et sociales ainsi que les aides aux entreprises afin d'évaluer dans la durée la qualité de ces dépenses. Ce suivi permettra de renforcer les dispositifs les plus efficaces et de revoir les mécanismes les moins efficients au regard des politiques publiques portées.
Les dépenses fiscales, les dépenses sociales et les aides aux entreprises font ainsi l'objet d'une limitation dans le temps. Les dépenses fiscales incitatives, les dépenses sociales et les aides aux entreprises ne peuvent être instaurées que pour une durée limitée allant jusqu'à cinq ans pour les aides aux entreprises. Cette limitation permet, à l'expiration de ce délai, qu'une évaluation de ces dépenses soit menée avant une éventuelle prorogation.
Par ailleurs, les dépenses sociales font l'objet d'un encadrement de leur part dans les recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement afin d'inciter à la maîtrise des exonérations et à la régulation des niches sociales les moins efficientes.
c) Une gestion plus précise des emplois de l'Etat et de ses opérateurs
Jusqu'à l'exercice 2018, les plafonds d'emplois inscrits en loi de finances initiale (LFI) étaient construits chaque année en ajoutant au plafond de la LFI de l'année précédente l'effet des créations ou suppressions nettes d'emplois prévues ainsi que des éventuelles mesures d'ajustement (mesures de périmètre, de transfert et corrections techniques…), sans prendre en compte la consommation effective d'équivalents temps plein travaillé constatée dans la dernière loi de règlement. Cette modalité de calcul conduisait ainsi à reconduire d'année en année des plafonds d'emplois surestimés.
Afin de donner plus de sens à l'autorisation d'emplois votée par le Parlement et à son caractère limitatif, l'article 11 de la LPFP 2018-2022 a introduit, à compter du projet de loi de finances (PLF) pour 2019, un nouveau mode de calcul du plafond d'emplois qui permet de contenir la hausse du plafond à + 1 % de la consommation d'emplois « constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l'incidence des schémas d'emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus ». Ainsi, par application de ce dispositif, le plafond d'emplois a baissé de 10 805 ETPT au PLF pour 2019, de 7 178 ETPT au PLF pour 2020 et de 427 ETPT au PLF pour 2021, diminuant mécaniquement et significativement la vacance sous plafond qui se limite à fin 2021 à 21 099 ETPT (contre 33 491 ETPT en 2017) ce qui représente 1,08 % du plafond d'emploi voté en LFI 2021.
Compte tenu de l'efficacité du dispositif, la présente loi de programmation étend ce mécanisme d'abattement automatique aux opérateurs au sein desquels est constatée une vacance sous plafond structurelle de plus de 5 % des plafonds votés en LFI en 2024, 4 % en 2025 et 2026, et 3 % en 2027, soit bien au delà d'une vacance frictionnelle. Ainsi, comme pour l'Etat, la diminution progressive de cette vacance permettra une meilleure maîtrise de l'évolution des effectifs des opérateurs et un renforcement de la portée du vote parlementaire.

4. Les collectivités territoriales contribueront à l'effort de maîtrise de la dépense publique tout en étant soutenues dans leurs investissem*nts

Les collectivités territoriales contribueront à l'effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique. Les modalités concrètes selon lesquelles les collectivités sont associées à cet effort sont en cours d'élaboration en concertation avec elles afin d'en partager pleinement les enjeux. La création d'un Haut Conseil des finances publiques locales permettra le suivi de la mise en œuvre annuelle des objectifs des lois de programmation des finances publiques et du programme de stabilité ainsi que de l'examen des initiatives visant au respect de ces objectifs en particulier la proposition de revues de dépenses dans le champ des administrations publiques locales.
La contribution à la maîtrise de la dépense publique qui est demandée aux collectivités ne repose pas sur une baisse programmée des concours de l'Etat sur la période - lesquels au contraire progresseront entre 2023 et 2027 afin de renforcer notamment leurs moyens pour qu'elles investissent et participent à la transition écologique - mais sur la maîtrise de la progression de leurs dépenses de fonctionnement.
La présente loi de programmation comporte ainsi une trajectoire des concours financiers de l'Etat aux collectivités ainsi que des objectifs relatifs à leurs dépenses réelles de fonctionnement. Ces derniers aideront les élus et les gestionnaires de collectivités à se positionner en apportant des éléments d'objectivation et de comparaison sur l'évolution de leurs dépenses de fonctionnement. La modération de celles-ci renforcera de surcroît la capacité d'autofinancement des collectivités, et par là même leurs investissem*nts dans des priorités comme la transition écologique des territoires.
Ces objectifs s'inscrivent également dans les engagements budgétaires européens de la France et enrichissent le dialogue et la concertation entre l'Etat et les collectivités territoriales.

5. Les administrations de sécurité sociale font aussi l'objet d'un encadrement plus précis qui permet de financer l'évolution nécessaire du système social français

Le projet de loi de programmation reconduit le ratio de 14 % entre le montant annuel des exonérations, des abattements et des réductions de taux et les recettes du champ des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse. Ce mécanisme permet d'inciter à la maîtrise des exonérations et à la régulation des niches sociales les moins efficientes.
Les niches sociales font aussi l'objet dorénavant d'un plafonnement dans la durée (trois ans), à l'instar du mécanisme mis en place pour les niches fiscales et les aides aux entreprises ; ce délai permettra qu'une évaluation régulière de ces dépenses soit menée avant une éventuelle prorogation.
Conformément au cadre organique défini par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la présente loi de programmation détermine l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement. Selon les modifications apportées à loi organique relative aux lois de finances par la loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, la LPFP définit, en plus de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) de l'ensemble de ses régimes, le taux d'évolution de ses sous-objectifs. La LPFP permet de cette manière de mieux suivre l'évolution des dépenses des sous-objectifs de l'ONDAM et donc d'orienter plus précisément les politiques publiques vers les sous-secteurs qui le nécessitent le plus. Par ailleurs, le dispositif de mise en réserve de l'ONDAM à 0,3 % est reconduit.
Selon les dispositions de la LPFP 2018-2022, les dépenses de gestion administrative exécutées dans le cadre des conventions d'objectifs et gestion (COG) signées à compter du 1er janvier 2018 entre l'Etat et les régimes obligatoires de sécurité sociale devaient diminuer globalement d'au moins 1,5 % en moyenne annuelle sur la période 2018-2022, à champ constant. Cette disposition, ayant montré son efficacité dans la maîtrise des dépenses de gestion administrative, est reconduite dans le projet de loi de programmation avec un objectif, au plus, de non-augmentation conformément à l'article 19. Ce mécanisme de stabilité s'applique aussi aux dépenses de gestion administrative exécutées par l'établissem*nt de retraite additionnelle de la fonction publique.

F. - Une trajectoire pluriannuelle pour bâtir la France de demain
1. Les dépenses d'investissem*nt des administrations publiques

La loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a inséré dans la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) une disposition prévoyant que la LPFP « détermine, pour l'ensemble de la période de programmation, une prévision d'évolution […] du montant des dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d'investissem*nt » (article 1er A de la LOLF).
La prévision retenue est construite sur l'agrégat et selon la méthodologie suivante : d'une part, les crédits budgétaires programmés sur la mission « Investir pour la France de 2030 », qui portent à la fois les mesures spécifiques de « France 2030 » et celles du quatrième programme d'investissem*nts d'avenir (PIA4), soit 6,1 milliards en loi de finances pour 2023 ; d'autre part, les crédits correspondant à titre prévisionnel à des « dépenses d'investissem*nt » au sens de l'article 5 de la loi organique relative aux lois de finances, soit les crédits dits de « titre 5 » dans la nomenclature des charges budgétaires.
En effet, le plan « France 2030 » a vocation à contribuer à la croissance potentielle du produit intérieur brut et à accélérer la transformation structurelle du pays. Il fixe ainsi dix objectifs afin de répondre aux grands défis de notre temps, de faire émerger les futurs champions technologiques de demain et d'accompagner les transitions de nos secteurs d'excellence : énergie, automobile, aéronautique ou encore espace. La transition écologique est au cœur du plan « France 2030 », dont les crédits seront en grande partie consacrés à sa mise en œuvre.
France 2030 intègre les ambitions du PIA4, qui combine deux logiques d'intervention : des investissem*nts stratégiques et prioritaires ; des financements pérennes pour l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation. Le PIA permet d'accélérer le développement de technologies d'avenir portant sur des marchés stratégiques et le développement de secteurs tels que les technologies vertes et numériques, la recherche médicale et les industries de la santé, les villes de demain, l'adaptation au changement climatique ou encore l'enseignement numérique. Les financements pérennes du PIA4 pour l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation ont pour ambition de pérenniser et d'amplifier l'efficacité des écosystèmes d'enseignement supérieur et de recherche créés par les précédents PIA mais aussi d'accompagner les entreprises innovantes.
Au delà des investissem*nts initiés dans le cadre du PIA4, près de 30 milliards d'euros seront investis sur la période 2024-2027 pour atteindre les trois premiers objectifs du plan France 2030 : l'émergence de réacteurs nucléaires de petite taille, l'hydrogène vert et la décarbonation de l'industrie française. Le plan « France 2030 » fixe également comme objectifs le développement des transports du futur, tels que la production du premier avion bas-carbone et l'accélération de la production de véhicules électriques et hybrides, l'investissem*nt dans de nouveaux modes de production alimentaires plus sains, durables et traçables, la production de biomédicaments et la création de dispositifs médicaux d'avenir. Le plan France 2030 financera enfin les ambitions de la France en matière spatiale ainsi que dans la poursuite de l'exploration des fonds marins.
En dehors de l'effort exceptionnel d'investissem*nt engagé dans la transformation du pays, l'ensemble des ministères portent des dépenses qu'il est proposé de retenir dans l'agrégat de dépenses retracées au titre des dépenses considérées comme des dépenses d'investissem*nt. La prévision présentée dans le projet de loi de programmation est ainsi fondée sur la trajectoire prévisionnelle de dépenses d'investissem*nt comptabilisées en titre 5, qui représente quant à elle plus de 19 milliards d'euros en loi de finances pour 2023 et qui fera l'objet d'un suivi renforcé aux termes de la nouvelle loi organique, avec une identification spécifique de ces crédits au sein même des lois de finances. Ces dépenses sont essentiellement portées par la dynamique d'investissem*nt du ministère des armées, contribuant au soutien de l'industrie et de l'innovation, par les dépenses immobilières, avec une priorité à la rénovation des bâtiments dans le cadre de la transition écologique et énergétique, et par l'investissem*nt dans les systèmes d'information.

2. Le « budget vert », un outil de maîtrise de l'impact environnemental du budget

En 2017, lors du One Planet Summit, organisé en collaboration avec l'OCDE, la France a fait le choix de mettre en place une « budgétisation verte », afin d'évaluer l'adéquation du budget de l'Etat avec ses engagements environnementaux, dont l'accord de Paris. La France est ainsi devenue, en 2020, le premier Etat à concrétiser cet exercice de cotation environnementale innovant, témoignant d'une volonté politique forte. Correspondant à la première partie du rapport sur l'impact environnemental du budget de l'Etat, le budget vert est publié chaque année en annexe du projet de loi de finances.
Depuis sa première édition annexée au PLF pour 2021, le budget vert présente la cotation favorable, défavorable, mixte ou neutre de l'ensemble des dépenses de l'Etat. La méthode de classification établie par la France permet de rendre compte de l'impact multidimensionnel des dépenses sur l'environnement, établi en fonction de six objectifs - la lutte et l'adaptation au changement climatique, la gestion des ressources en eau, la gestion des déchets, la lutte contre les pollutions et la prévention de la biodiversité, eux-mêmes inspirés de la taxonomie des activités au niveau européen. Le périmètre d'analyse des dépenses de l'Etat est par ailleurs ambitieux, puisque le budget vert analyse l'ensemble des dépenses de l'Etat et toutes les dépenses fiscales.
Chaque édition du budget vert enrichit le périmètre des cotations et les informations disponibles dans le rapport. La troisième édition du budget vert, annexée au PLF pour 2023, a notamment intégré la cotation du prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne ainsi que la cotation du plan France 2030 pour l'année 2023. Pour le PLF pour 2023, hors relance et hors dispositifs de soutien pour faire face à la hausse des prix de l'énergie, les dépenses favorables à l'environnement ont ainsi été estimées à 33,9 milliards d'euros, les dépenses défavorables à l'environnement à 10,7 milliards d'euros et les dépenses mixtes à 2,3 milliards d'euros. Pour le PLF pour 2024, l'ensemble des explications relatives aux cotations des dépenses favorables, mixtes et défavorables sera publié en annexe du budget vert.
Le budget vert permet de répondre à la demande d'une plus grande transparence de l'information en matière environnementale, émanant à la fois du Parlement, de la société civile et des citoyens. Désormais utilisé pour éclairer les négociations gouvernementales pour préparer le budget de l'Etat et les négociations entre ministères lors des conférences de budgétisation, il sert de fondement à une règle de gouvernance budgétaire instaurée par la présente loi, instaurant un objectif de baisse de 20 % du ratio entre les dépenses brunes, d'une part, et les dépenses vertes et mixtes, d'autre part, à l'horizon 2027 par rapport au niveau de la loi de finances initiale pour 2022.

III. - L'effort sera équitablement réparti entre les sous-secteurs des administrations publiques
A. - La trajectoire de l'Etat
Dépenses, recettes et solde de l'Etat au sens de Maastricht

(En points de PIB)

1. La trajectoire des dépenses et des recettes de l'Etat

Le périmètre des dépenses de l'Etat (PDE), défini à l'article 10 de la présente loi, évolue sur la période de programmation selon le tableau suivant.

(En milliards d'euros)

2. Un budget permettant de financer les priorités du Gouvernement

Les budgets ministériels prévus pour 2024 s'inscrivent dans la trajectoire de rétablissem*nt des comptes publics, dans un contexte de sortie des crises sanitaire, énergétique et de l'inflation. Les dépenses de l'Etat (hors CAS « Pensions ») baissent entre la loi de finances pour 2023 et le PLF pour 2024, afin d'engager une trajectoire résolue de désendettement et de réduction des déficits publics. Cette baisse marque un effort d'autant plus important que l'inflation devrait demeurer en 2024 à 2,6 %.
Ces projets de plafonds traduisent par ailleurs la priorité donnée à la planification écologique, avec un accroissem*nt inédit de ses moyens. Ils permettent également de préparer l'avenir par l'accroissem*nt des moyens alloués à l'enseignement ainsi qu'à l'investissem*nt productif, notamment grâce au plan « France 2030 », dont le déploiement se poursuit.
Ils poursuivent le réarmement des fonctions régaliennes engagé dès 2017, dans le respect des lois de programmation. Le budget 2024 sera enfin celui du plein emploi grâce au lancement de France Travail et au renforcement des services publics pour tous les Français.

Financer la planification écologique et accroître l'investissem*nt productif

La France s'est fixé des objectifs ambitieux en matière de transition écologique, tant au niveau national qu'au niveau européen avec l'adoption du paquet « Ajustement à l'objectif 55 », visant une réduction de 55 % des émissions de gaz à effet de serre d'ici à 2030.
Pour l'atteinte de ces objectifs, conformément aux annonces de la Première ministre, les moyens alloués à la planification écologique progresseront de 10 milliards d'euros d'autorisations d'engagement en 2024, correspondant à une hausse de 7 milliards d'euros des décaissem*nts en 2024 par rapport à 2023, au titre par exemple du soutien à la rénovation des logements, dont les engagements seront augmentés de 1,6 milliard d'euros sur le budget de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), du « fonds vert » de soutien aux collectivités territoriales, qui sera reconduit et renforcé à hauteur de 2,5 milliards d'euros en capacité d'engagement, du « fonds chaleur », dont les engagements augmenteront de près de 60 %, ou encore de la rénovation énergétique de l'immobilier de l'Etat.
Les engagements consacrés aux mobilités, notamment à l'évolution des infrastructures de transport et au verdissem*nt du parc automobile, augmenteront pour leur part de 1,6 milliard d'euros.
S'agissant de l'agriculture et de la forêt, ce sont 1,3 milliard d'euros d'engagements et 0,8 milliard d'euros de crédits additionnels qui sont ajoutés dans le cadre de la planification écologique. Cela permettra notamment de financer un fonds national de souveraineté alimentaire, un renforcement des moyens consacrés aux plans « haies » et « protéines », un soutien important au renouvellement forestier et à la dynamisation de la filière bois ainsi qu'un renforcement des moyens consacrés à la protection des forêts contre les incendies.
Le Gouvernement renforce également son soutien à l'investissem*nt public et à l'innovation. Le plan France 2030, lancé en 2021, sera doté de 7,7 milliards d'euros en 2024 afin de faire face aux défis liés aux transitions écologique et numérique et de renforcer notre souveraineté pour une économie plus résiliente. Le budget 2024 permettra également de financer les mesures du projet de loi relatif à l'industrie verte, qui a pour ambition de faire de la France son chef de file en Europe.

Préparer l'avenir, c'est aussi investir dans l'éducation et la recherche

La mission « Enseignement scolaire » connaîtra une hausse historique sur deux ans, et la plus forte progression en 2024 avec une hausse de 3,9 milliards d'euros (après une hausse de 3,7 milliards d'euros en 2023). Dans les premier et second degrés, l'ambition de renforcer l'attractivité du métier d'enseignant des filières générale et professionnelle conduira à poursuivre et à amplifier la revalorisation des rémunérations des professeurs grâce à la mise en œuvre du « pacte pour les enseignants » à compter de la rentrée 2023. Seront par ailleurs financés la revalorisation des accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) initiée par le Parlement en 2023, les gratifications des stagiaires de l'enseignement professionnel, le lancement des mesures de la conférence nationale du handicap et une première amélioration de la rémunération des personnels administratifs et techniques.
S'agissant de l'enseignement supérieur et de la recherche, une hausse d'un milliard d'euros de crédits est prévue, notamment au titre de la mise en œuvre de la loi de programmation de la recherche et au titre du financement des mesures en faveur de la vie étudiante : la revalorisation des bourses sur critères sociaux (de 37 à 127 euros par mois), le ticket-repas universitaire à 1 euro ainsi que le gel des loyers et la réhabilitation des logements du centre régional des œuvres universitaires (CROUS).
Ces crédits consolident également les moyens permettant le financement de 150 000 missions de service civique et la montée en puissance du service national universel (SNU) en 2024 afin d'impliquer 80 000 jeunes dans la vie de la Nation, de promouvoir la notion d'engagement et de favoriser un sentiment d'unité nationale autour de valeurs communes.

Protéger les Français et poursuivre le renforcement de nos moyens de défense

Dans le respect des engagements de la loi de programmation militaire (LPM) récemment votée par le Parlement, les moyens de la mission « Défense » connaîtront une hausse de 3,3 milliards d'euros en 2024, ce qui permettra de financer le maintien en condition opérationnelle des équipements, de nouveaux programmes d'armement ainsi que l'investissem*nt en faveur de la défense spatiale, du renseignement et de la cybersécurité. Cette hausse des moyens permettra également un renforcement des effectifs du ministère des armées.
Les forces de sécurité bénéficient d'un soutien renforcé. Un effort sera fait en 2024 sur les équipements, le numérique et le renforcement de la présence des policiers et gendarmes sur la voie publique, conformément à la trajectoire prévue par la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (LOPMI), à hauteur d'un milliard d'euros supplémentaires en 2024.
A la suite des états généraux de la justice, dans le respect du projet de loi de programmation du ministère de la justice, celui-ci bénéficiera d'une nouvelle augmentation de 0,5 milliard d'euros, soit 5 %, après trois années de hausse consécutive de 8 % de ses moyens. Ces nouveaux moyens permettront de renforcer les effectifs de magistrats et de personnels de justice, de revaloriser leurs rémunérations (surveillants pénitentiaires, magistrats, greffiers) et de poursuivre la mise en œuvre du plan pénitentiaire prévoyant la création de 18 000 places de prisons et la transformation numérique du ministère.

Poursuivre l'objectif de plein emploi

L'atteinte du plein emploi est un horizon important de ce mandat. La feuille de route du ministère du travail, qui allie incitation à la reprise d'emploi, investissem*nt en matière d'accompagnement et de formation ainsi que logique de droits et devoirs, s'inscrit dans cette ambition.
Pour y parvenir, le budget du ministère du travail continuera de financer la montée en charge de l'apprentissage, dans le but d'atteindre un million d'entrées par an d'ici 2027.
Ce budget prévoit également des moyens pour mener à bien le déploiement progressif de la réforme France Travail, qui doit permettre aux personnes les plus fragiles, hors de l'emploi depuis longtemps, de trouver ou retrouver un emploi. C'est aussi une nouvelle réponse apportée aux difficultés de recrutement des entreprises.
Enfin, le budget pour 2024 prévoit la poursuite des investissem*nts en matière de formation des salariés de manière à anticiper et à faciliter mutations économiques et reconversions professionnelles.

Adapter les services publics pour mieux accompagner tous les Français

Le budget 2024 permettra un meilleur accompagnement de tous les usagers par le service public avec le financement de la mise en œuvre des mesures de la conférence nationale du handicap, du pacte des solidarités, du plan France ruralités, mais également de la pérennisation du « pass'sport », de l'enrichissem*nt de l'offre des maisons France services ou encore des mesures du comité interministériel des outre-mer.
La progression des moyens du ministère de la culture permettra notamment de soutenir la rénovation du patrimoine de proximité, l'activité des écoles de l'enseignement supérieur artistique ou encore les initiatives de soutien à la lecture.
Le ministère des sports et des jeux Olympiques et Paralympiques bénéficiera de 100 milliards d'euros de crédits en 2024 pour le soutien aux équipements sportifs de proximité, dans le prolongement du plan d'équipements sportifs 2022-2023. Il disposera aussi de moyens exceptionnels pour porter des politiques exemplaires en cette année olympique et paralympique (insertion par le sport, sport santé, activité sportive des publics prioritaires) et préparer nos athlètes dans les meilleures conditions.
Des mesures importantes de revalorisation des salaires de la fonction publique sont financées pour 2,6 milliards d'euros afin de protéger le pouvoir d'achat des agents et de renforcer l'attractivité de ses métiers. Elles se traduisent par une augmentation de la valeur du point d'indice de 1,5 % depuis le 1er juillet 2023, l'attribution de 5 points d'indice à tous les agents, l'ajout de points ciblés pour les plus bas salaires dès le 1er janvier 2024 ou encore le versem*nt d'une prime exceptionnelle de pouvoir d'achat en 2023. Des mesures complémentaires seront par ailleurs mises en œuvre pour faciliter le quotidien des agents, comme le remboursem*nt accru par l'Etat du forfait de transport collectif à hauteur de 75 % (contre 50 % précédemment).
L'augmentation de 0,3 milliard d'euros des crédits de la mission « Gestion des finances publiques » permet à la direction générale des finances publiques (DGFIP) et à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) de renforcer leurs missions de recouvrement, d'accompagnement et de contrôle au service des ménages et des entreprises et de mettre en œuvre le plan de lutte contre les fraudes aux finances publiques annoncé par le Gouvernement.

Maîtriser les finances publiques dans la lignée du programme de stabilité et des Assises des finances publiques

La France s'est fixé un objectif de redressem*nt progressif de ses finances publiques avec une réduction du déficit public à 2,7 % en 2027 et la réduction année après année de notre endettement en part de PIB. Dès l'année 2024, le déficit public sera réduit, passant de 4,9 % à 4,4 % du PIB.
Ces objectifs seront atteints grâce au strict respect des différentes lois de programmation, à la fin des dispositifs exceptionnels de relance et à la sortie des mesures de soutien face à la crise énergétique. Le budget 2024 respecte pleinement ces principes, et consacre ainsi la sortie progressive des boucliers tarifaires sur l'énergie, la fin des aides exceptionnelles aux entreprises et l'extinction progressive du plan de relance.
Ces objectifs seront également atteints par la mise en œuvre de mesures d'économies identifiées dans le cadre des revues de dépenses. Cet exercice, dont le Gouvernement rend compte en parallèle du présent rapport, vise une plus grande efficience de la dépense publique et permettra de générer des économies sur des dispositifs ciblés.

3. Trajectoire triennale 2024-2026

La programmation d'ensemble des finances publiques couvre cinq années (2023-2027). Au cours de cette période, l'Etat fait l'objet d'une programmation plus précise qui détaille, dans le cadre du budget triennal 2024-2026, les crédits alloués à chaque mission. Les plafonds de l'année 2024 coïncident avec ceux qui seront présentés dans le cadre du PLF. Par ailleurs, à partir de 2025, un effort d'économie additionnel de 6 milliards d'euros est intégré dans la trajectoire de dépenses de l'Etat sous-jacente au projet de loi de programmation des finances publiques. Il a vocation à être documenté notamment par le dispositif annuel de revue de dépenses prévu dans la loi de finances initiale pour 2023 et dans la présente loi de programmation.

Evolution des plafonds de crédits de paiements par mission 2024-2026

(En milliards d'euros)

(*) Le programme 355 est rattaché à compter du PLF 2024 à la mission « Engagements financiers de l'Etat ».